Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä

SUOMEN TUOMARILIITTO – FINLANDS DOMAREFÖRBUND ry

 

 

7.1.2009

 

OIKEUSMINISTERIÖLLE

 

 

Viite: Oikeusministeriön lausuntopyyntö 10.11.2008 OM 12/41/2007

 

Käsittelyn joutuisuus hallinnossa ja oikeussuojakeinot käsittelyn viivästyessä

 

 

Yleistä

 

Mietinnössä ehdotetaan muutettavaksi hallintolakia, hallintolainkäyttölakia ja hallinto-oikeuslakia säätämällä hallintoviranomaiselle velvollisuus asettaa kohtuullinen käsittelyaika tietyille käsittelemilleen asioille ja säätämällä asianosaisen käytettäväksi uusia oikeussuojakeinoja hänen asiansa käsittelyn viivästyessä hallinnossa. Säännöksen tavoiteena on parantaa oikeusturvaa hallinnossa tehostamalla asian käsittelyn viivytyksettömyyttä koskevan perusoikeuden toteutumista ja täyttää tehokkaalle oikeussuojakeinolle muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä asetetut vaatimukset.

 

Suomen tuomariliiton käsityksen mukaan tarvetta puuttua hallinnossa tapahtuvaan viivästykseen, mukaan lukien tilanteet, joissa viranomainen kokonaan laiminlyö hallintopäätöksen tekemisen, on jossain määrin olemassa. Nykyinen kantelun tekemiseen perustuva järjestelmä ei käytännössä aina mahdollista nopeaa puuttumista näihin tilanteisiin eikä myöskään muodosta ihmisoikeussopimuksen ja ihmisoikeustuomiostuimen oikeuskäytännön edellytykset täyttävää tehokasta oikeuskeinoa asian käsittelyn viivästymistä vastaan. Lainsäädäntöhanketta voitaneen näistä lähtökohdista katsottuna pitää tarpeellisena.

 

Työryhmän valmistelussa pääpaino on ollut ennaltaehkäisevän järjestelmän kehittämisessä. Suomen tuomariliiton käsityksen mukaan tämä lähtökohta on uudistuksen tarkoitus huomioon ottaen oikea. Suomen tuomariliitto yhtyy myös työryhmän käsitykseen siitä, että esitetyistä toteuttamisvaihtoehdoista toteuttamiskelpoisin on viivästysvalitus ja sitä edeltävä hallinnon sisäinen kiirehtimisvaatimus.

 

 

Esityksen vaikutukset hallinto- ja lainkäyttöviranomaisten toimintaan

 

Hallintoviranomaisille ehdotetaan säädettäväksi velvoite asettaa ja julkaista kohtuullinen käsittelyaika asianosaisen vireille panemille, yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskeville asioille. Kuten työryhmäkin on todennut, käsittelyajan asettamisen, mikäli viranomainen ei tällaistä ole jo aiemminkin itselleen asettanut, ja julkaisemisen voidaan arvioida tukevan ja vahvistan hallinnossa asian viivytyksentöntä käsittelyä ilman, että asiasta aiheutuisi merkittäviä muutoksia hallintoviranomaisen tehtäviin. Suomen tuomariliitolla ei ole tältä osin huomautettavaa mietinnössä esitettyyn.

 

Kiirehtimisvaatimukset ja viivästysvalitukset sen sijaan lisäävät hallintoviranomaisten sekä hallintotuomioistuinten ja muutoksenhakulautakuntien työtehtäviä. Missä määrin työtehtävät lisääntyvät, on erittäin vaikea jollei mahdotonta arvioida. Viivästystä koskevat kantelut ylimmille lainvalvojille, lääninhallituksille ja muille valvontaviranomaisille ovat määrällisesti lisääntyneet. Työryhmänkin käsityksen mukaan kynnys esimerkiksi viivästysvalituksen tekemiseen saattaisi olla matalampi kuin kantelun. Kun esitetyn tyyppinen sääntely myös on omiaan synnyttämään asiakkaissa perusteettomia odotuksia ja tietyssä asiakasryhmässä myös pyrkimystä käyttää säännöksiä väärin tarkoitusperin, kysymys ei liene aivan vähäisistä asiamääristä. Vaikka yksittäisen kiirehtimisvaatimuksen tai viivästysvalituksen käsittely sinänsä ei vaatisikaan paljon työpanosta, vaatii esimerkiksi jo asioiden kirjaaminen, mahdolliset kuulemiset ja vaatimuksiin vastaaminen hallinto- ja lainkäyttöviranomaisten työpanosta, joka siten on poissa muusta hallinto- ja lainkäyttötoiminnasta. Viivästysvalitus olisi myös, kuten ehdotuksessakin esitetään, asian luonteesta johtuen käsiteltävä kiireellisenä. Niitä käsittelevien lainkäyttöviranomaisten käsittelmistä asioista merkittävä osa on jo nyt säädetty kiireellisinä käsiteltäväksi, mikä lisää työn vaativuutta ja kuormittavuutta. Asiamäärien huono ennustetavuus ja mahdollisuus, että ne voivat muodostua ainakin jossakin tilanteessa hallitsemattomiksi, onkin ehdotetun uuden sääntelyn selkeä riski. Tästä syystä säännösten kirjoittamistapaan tulisi kiinnittää erityisesti huomiota ja lisäksi tulisi miettiä, onko ehdotettua menettelyä mahdollista vielä yksinkertaistaa esimerkiksi täysin perusteettomien kiirehtimispyyntöjen ja viivästysvalitusten kohdalla tai tilanteissa, joissa asioiden käsittely hallintoviranomaisessa on yllättäen merkittävästi ruuhkautunut niin, että viranomaisen toimintaedellytykset ovat olennaisesti ja ennakoimattomasti muuttuneet.

 

 

Yleisiä huomioita ehdotetuista säännöksistä

 

Jotta hallinto- ja lainkäyttöviranomaisten työmäärä ei kohtuuttomasti lisääntyisi ilman, että todellista parannusta oikeusturvan suhteen ei saavuteta, on uudet säännökset kirjoitettava niin selkeästi, etteivät ne synnytä asiakkaissa perusteettomia odotuksia tai houkuttele tekemään kiirehtimispyyntöjä ja viivästysvalituksia vain tarkoituksessa saada oma asia käsitellyksi tavanomaista nopeammassa aikataulussa silloinkin kun todellista tarvetta tähän ei ole olemassa.

 

Lakitekstistä tulisikin nyt esitettyä selvemmin ilmetä, että kiirehtimisvaatimus ja viivästysvalitus ovat ensisijaisesti tarkoitettu todellisiin, objektiivisesti todettaviin viivästystilanteisiin. Näkyviin tulee siten kirjata se mietinnöstä ilmenevä lähtökohta, että viivästysvalitukseen pääsääntöisesti turvaudutaan vasta, kun viranomaisen ilmoittama kohtuullinen käsittelyaika on kulunut.

 

Ehdotuksessa on rajattu kiirehtimisvaatimuksen ja viivästysvalituksen käyttöalaa ja sitä, kenellä on oikeus niiden tekemiseen. Ottaen huomioon, mitä edellä on sanottu mm. asiamäärien huonosta ennustettavuudesta, Suomen tuomariliitto pitää tehtyjä linjauksia eli käyttöalan rajaamista asiosaisen etua, oikeutta tai velvollisuutta koskeviin asioihin sekä kiirehtimisvaatimuksen ja viivästysvalituksen tekemisen oikeutettujen piiriin rajaamista pääasian vireillepanijaan, perusteltuna. Kokemus on kuitenkin osoittanut, että epäselvissä tilanteissa edellä mainittuja koskevien ja muiden prosessinedellytysten tutkiminen voi vaatia itse pääasiaan nähden suhteettoman paljon työtä. Säännösten kirjoittamiseen on siten tältäkin osin syytä kiinnittää erityistä huomiota. Käyttöalan osalta huomion arvoista on myös se, että viranomaiset tekevät myös sellaisia hallintopäätöksiä, joista ei lain mukaan saa hakea muutosta valittamalla. Esimerkkinä tästä voidaan mainita useat vankeuslain nojalla tehtävät hallintopäätökset. Ehdotettujen säännösten mukaan tällaisesta päätöksestä voisi tehdä kiirehtimisvaatimuksen. Viranomaista jolle viivästysvalitus tehtäisiin ei kuitenkaan ole. Onko tämä harkittu ratkaisu, ei ilmene mietinnöstä.

 

Ehdotuksen mukaan lainkäyttöviranomainen voi asian käsittelyn aiheettomasti viivästyttyä 1) asettaa viranomaiselle määäräajan, jonka kuluessa asia on ratkaistava, 2) asettaa viranomaiselle uhkasakon määräajan noudattamisen tehosteeksi ja 3) ottaa asian ratkaistavakseen. Asiassa on syytä pohtia, onko kohdan 3) säännös tarpeen. Mietinnön mukaan säännös olisi tarkoitettu käytettäväksi vain erityisissä tilanteissa, kuten silloin kun hallintoviranomainen ei ole noudattanut tuomioistuimen aiemmin asettamaa määräaikaa, tai kun asia havaitaan selväksi. Säännös on tästä tarkoituksestaan huolimatta varsin ongelmallinen hallinto- ja lainkäyttöviranomaisen toimivallanjaon kannalta. Asiat, jotka ovat selviä, eivät myöskään yleensä hallintoviranomaisessa kohtuuttomasti viivästy. Mikäli asian ottaminen lainkäyttöviranomaisen ratkaistavaksi kuitenkin katsotaan ehdottoman tarpeelliseksi, tulisi säännöksen kirjoittamistapaan kiinnittää huomiota, jotta säännöksen poikkeuksellisuus on myös asianosaisten selkeästi luettavissa.

 

 

Pykäläkohtaisia huomioita

 

Ehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on hallintolainkäyttölain 73 d §:n osalta todettu tarkoituksena olevan, että asian voisi ratkaista asianosaisen tekemän viivästysvalituksen sekä viranomaisen kiirehtimisvaatimukseen antaman vastauksen ja viranomaiselta viivästysvalituksen johdosta yleensä pyydettävän lausunnon perusteella. Pääsääntönä on siis viranomaisen lausunnon pyytäminen. Tämä tulisi myös ilmetä lakitekstistä. Mikäli tarkoituksena on, että vastineen pyytäminen asianosaiselta edellä mainitun lausunnon ja mahdollisesti hankitun muun selvityksen johdosta jää tuomioistuimen tapauskohtaiseen tarpeellisuusharkintaan, on syytä kirjata myös tämä lakitekstiin.

 

Ehdotettuun hallintolainkäyttölain 73 e §:ään liittyviä ongelmia on edellä käsitelty. Mikäli säännös asian ottamisesta ratkaistavaksi katsotaan tarpeelliseksi, tulee säännöksen kirjoittamistapaan muuttaa esimerkiksi siten, että ensimmäiseen momenttiin otetaan vain pääsääntö eli 1) ja 2) kohdat, ja 3) kohdan säännös kirjoitetaan omaksi momentikseen painottaen tällöinkin asianosaisen oikeusturvan vaatimusta (Jos asianosaisen oikeusturva sitä erityisestä syystä vaatii, valitusviranomainen voi ottaa asian ratkaistavakseen…).

 

Edellä mainitun säännöksen 1) ja 2 ) kohtien ollessa vaihtoehtoiset lakitekstistä voisi myös ilmetä, miten toimitaan tilanteessa, jossa lainkäyttöviranomainen on asettanut viranomaiselle määräajan, mutta ei uhkasakkoa, ja päätöstä ei tehdä määräajassa. Kun tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa panna päätöksiään täytäntöön, lienee ainoa vaihtoehto se, että lainkäyttöviranomainen voi asianosaisen aloitteesta käsitellä asiaa toistamiseen, jolloin uhkasakon asettamista voidaan uudelleen harkita.

 

Ehdotetun hallintolainkäyttölain 73 f §:n 1 momentissa todetaan, että uhkasakko tuomitaan maksettavaksi viivästysvalituksen tehneen asianosaisen hakemuksesta. 3 momentin mukaan asiassa noudatetaan tältä osin muutoin, mitä uhkasakkolaissa säädetään. Uhkasakkolain mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Uhkasakkolaissa viranomaiselle uhkasakon tuomitsemisen suhteen annettu harkintavalta on syytä kirjoittaa näkyviin myös ehdotettuun hallintolainkäyttölain säännökseen (uhkasakko voidaan tuomita maksettavaksi). Samalla on syytä kirjoitaa näkyviin myös se, että asianosaisella on tai ei ole valitusoikeutta päätöksestä, jolla uhkasakko jätetään tuomitsematta.

 

 

Lopuksi

 

Kiirehtimisvaatimuksen tai viivästysvalituksen tekeminen mahdollistaa nykyiseen kantelun tekemiseen perustuvaan järjestelmään verrattuna nopeamman ja tehokkaamman puutumisen yksittäisiin viivästystilanteisiin ja tilanteisiin, jossa viranomainen on kokonaan laiminlyönyt hallintopäätöksen tekemisen. Ne eivät kuitenkaan paranna hallintoviranomaisen yleisiä edellytyksiä asioiden joutuisampaan käsittelyyn vaan ongelmat, joita hallintoviranomaisten ratkaisutoiminnassa on esimerkiksi taloudellisten resurssien riittämättömyyteen tai pätevän henkilöstön saatavuuteen liittyvistä syistä, on ratkaistava muilla keinoin. Lainkäyttöviranomaisten osalta viivästysvalitukset kuluttavat ennestäänkin niiden rajallisia voimavaroja itse pääasioiden käsittelystä. Jotta kiirehtimisvaatimuksen ja viivästysvalituksen käyttö ei merkittävästi laajene ohi sen, mihin säännökset on tarkoitettu, on säännösten kirjoittamistapaa ja menettelyjen yksinkertaistamista vielä syytä harkita.

 

 

Lausunnon valmistelu

 

Lausunnon valmistelusta on vastannut hallinto-oikeussihteeri Katja Sorsimo. Lausuntoa on käsitelty Suomen tuomariliiton oikeuspoliittisessa valiokunnassa 2.12.2008.

 

Katja Sorsimo