XVI TUOMARIPÄIVÄ
17.10.2008 Pekka Hallberg
TUOMARIN ETIIKKA
ARVOPERUSTA, OIKEUS JA YHTEISKUNTA
1. Lähtökohtia. Viime aikojen tapahtumat, murhenäytelmät ja finanssikriisit ovat ravistelleet kaikkia pohtimaan, missä on vikaa. Onko yhteiskunnallinen luottamuspääoma hiipumassa? Näin on ainakin taloudessa, mikä heijastuu ihmisten arkeen. Palaako mikään ennalleen?
Nykyajalle on tyypillistä tehokkuuden tavoittelu ja riskin ottaminen, ajankin laskeminen rahassa. Kaikella on silti aikansa. Muinaiset roomalaiset sanoivat “carpe diem”; tartu hetkeen, poimi päivä.
Päivän teema tuomarin etiikka, johtaa tarkastelemaan oikeuden ja oikeudenmukaisuuden peruskysymyksiä, omaa ammattitaitoa ja valintojen perusteita. Luonnonkatastrofien edessä saatamme olla voimattomia, mutta ihmisten valintoihin ja vaihtoehtoisiin tulevaisuuden kuviin meidän on aina varauduttava. Laajennan päivän teemaa oikeuden rooliin yhteiskunnassa ja oikeusvaltiokehitykseen. Kuva 1.
Jäsennän esitykseni käyttäen vertausta kiven heittämisestä järveen. Vedenpinnan renkaista sisimmät kuvaavat oman elämän hallintaa ja etiikan peruskysymyksiä; seuraavat yhteiskuntaa ja tuomioistuinten tehtävää sekä uloimmat renkaat oikeusvaltion kestävyyttä maailman muutoksessa.
2. Aloitetaan arvoista ja etiikasta. Monilla ammattialoilla on eettisiä ohjeita. Tutuimmat ovat asianajajan, lakimiehen, lääkärin, psykologin ja journalistin eettiset ohjeet. Täällä arvioidaan eri näkökulmista tuomareiden eettisiä periaatteita. Ohjeilla on yhteinen tarkoitusperä. Ulkoapäin asetetut säännöt eivät riitä. Tarvitaan sisäistetty näkemys siitä, minkälainen toiminta on ihmisarvon ja ammattietiikan mukaista.
Oikeusetiikan vanhimpia lähteitä ovat Olaus Petrin tuomarinohjeet. Niissä näkyi jo oikeuden ja moraalin erottelu. Moraali oli oikeuden vartija. Tuomarilta vaadittiin totuuden ehdotonta palvelua. Tuomarin oli tavoiteltava kansan parasta, “yhteistä hyvää eikä omaansa”. Oikeus ja kohtuus oli asetettu lain kirjaimen yläpuolelle. Heikki Ylikangas on päätellyt tuomarinohjeiden reformiystävällisyyden olleen syynä siihen, että ohjeita on näihin päiviin pidetty kunniassa.
Lakimiesten eettisissä ohjeissa vuodelta 1995 on vastaavia hyviä periaatteita, kuten oikeudenmukaisen lopputuloksen tavoitteleminen, luottamuksen osoittaminen, ammattitaito, totuudessa pysyminen, riippumattomuus ulkopuolisista vaikutteista, asiallinen ja tasapuolinen käyttäytyminen jne. Avainsanoja on oikeudenmukaisuus.
Demokraattisessa yhteiskunnassa on silti tavoiteltava yhteisiin sääntöihin, lakiin perustuvaa oikeudenmukaisuutta. Laki on väline ja oikeus päämäärä. K.J. Ståhlbergin ohjelmalause oli “kansanvaltainen edistys lain pohjalta”. Oikeuden toteutumiseen ei riitä lakikirjan lukeminen. On selvitettävä asian todellinen laita ja tavoiteltava oikeudenmukaista ratkaisua.
Eero Huovinen varoittaa kirjassaan Toinen aurinko (2003) liiasta “säädösuskollisuudesta”, jolloin oikeus ja todellisuus saattavat irrota toisistaan. Kirjain alkaa hallita, oikeus ja todellisuus unohtuvat!
Tärkeä näkemys on lisäksi siinä, että eettisiä arvoja ei oikeastaan voi lailla säätääkään. Tarvitaan eettisten arvojen peili, jota vasten oikeudenmukaisuutta voidaan punnita. Lakisääteinen moraali saattaisi Georg Henrik von Wrightin sanoja (1983) lainaten merkitä moraalin hävittämistä. Samalla tavoin kuin juureton puu kaatuu tuulenpuuskassa myös oikeus ilman eettisten arvojen pohdiskelua käy juurettomaksi.
Normatiivisuuden ja muodon ylikorostuksen rinnalla on toinen vaara siinä, että asioihin suhtaudutaan kylmästi vain järjestelmän näkökulmasta. On mielenkiintoista, että lääkäriliitto on puhunut “medikalisoitumisesta”, elämän ilmiöiden selittämisestä lääketieteen viitekehyksestä käsin. Jos lääkärin etiikka muuttuu lääketieteen etiikaksi, parantamisen ja hoitamisen idea jää taustalle. Sama järjestelmäkeskeisyys näkyy eräissä prosessilakien uudistuksissa. Siinäkin olisi aihetta mietiskelyyn.
Ammattietiikka on myös huolen kantamista oman alan kehityksestä, arvostelun esittämistä epäkypsiä uudistuksia vastaan. Olen yrittänyt virittää keskustelua ahtaista reviireistä ja säädöspolitiikan lyhytjänteisyydestä. Tuomarikunnan olisi kannattava huolta yhteiskunnan sektoroitumisesta. Monet ammattialat, ehkä tuomaritkin keskittyvät liiaksi omiin teemoihinsa. Varoittava on kuva erityisasiantuntijasta, joka “yhtään virhettä tekemättä ajautuu kohti suurta erehdystä”. Oikeuden merkitystä yhteiskunnassa ei oivalleta, ellemme pysty sitä itse perustelemaan kansalaisille selkokielellä ja budjetin tekijöille kansantalouden argumenteilla.
3. Miten muistuttaa oikeudesta rakentavana tekijänä? Oikeuden ja demokratian riippuvuus on tuotava selkeämmin esille. Ei ole kansanvaltaa ilman turvallisuutta eikä vahvaa oikeutta, ellei sitä koeta yhteiseksi. Oikeus on suomalaisille olennainen asia. Valtiosääntömme perusarvoihin on kirjattu oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa.
Suomen kaltaisessa demokraattisessa oikeusvaltiossa on kuunneltava herkällä korvalla ihmisten ongelmia. Näistä lähtökohdista voi kasvaa vahva ketju: oikeus, demokratia, talous ja hyvinvointi. Siksi on välttämätöntä ymmärtää myös oikeuden merkitys kilpailukyvylle.
Tämän todistamisessa tarvitsemme taloustieteen apua. Talouden tutkijat ovat analysoineet kansantalouden kasvun taustalla olevia tekijöitä nk. kasvutilinpidon (growth accounting) pohjalta. Sen kehittäjänä pidetään nobelisti Robert Solowia.
- Sivumennen sanoen on upeata nyt viitata nobelisteihin, kun Martti Ahtisaaren mukana Suomen brändi on taas nousujohteisella uralla. Hän on nimenomaan ymmärtänyt oikeusvaltion merkityksen sovittelutehtävissään.
Palataanpa kasvutilinpitoon. Siinä BKT:n kasvu hajoitetaan eri komponentteihin, joita ovat pääomapanosten, työpanosten ja nk. kokonaistuottavuuden kasvu. Kokonaistuottavuudella (TFP) tarkoitetaan kaikkia muita taloudelliseen kasvuun vaikuttavia tekijöitä paitsi pääomaa ja työpanosta. Näitä ovat esimerkiksi teknologian taso, infrastruktuuri ja nimenomaan sosiaalinen pääoma.
Seuraavasta kasvutilinpidon kaavasta kansantuotteen, pääoman ja työvoiman kasvuvauhdit ovat suoraan mitattavissa. Samoin pääomatulojen osuus on saatavissa kansantalouden tilinpidosta. Kokonaistuottavuuden kasvu voidaan mitata jäännöksenä kaavasta (Kuva 1).
Kasvutilinpidon kaava
Kasvu (BKT) = kasvu (pääomatekijä1) + kasvu (pääomatekijä2) +
kasvu (työpanostekijä) + kasvu (kokonaistuottavuus)
Sana kasvu tarkoittaa suluissa mainitun muuttujan %-kasvua. Tarkoitus on
erottaa toisistaan eri tuotantopanosten kasvusta saatavat tekijät. Jäännökseksi
jää kokonaistuottavuus, joka sisältää ne tekijät, joita ei voida mitata.
Jätän kaavan katseltavaksi. Keskityn mielenkiintoiseen tulokseen viime vuosien tutkimuksista: Pitkällä aikavälillä taloudellisen kasvun ja kansallisen kilpailukyvyn kannalta on ratkaisevaa kuinka kokonaistuottavuus kehittyy. Olennaisia komponentteja ovat osaaminen, koulutus ja ennen muuta toimiva oikeusjärjestelmä, luottamus pelisääntöihin sosiaalisen pääoman rakentajana.
Tulen näin lähemmäksi aihettani, oikeuden merkitystä kokonaistuottavuudelle yhteiskunnassa. Maailmanpankin tutkimuksissa (erityisesti Kirk Hamiltonin selvityksessä Where is the Wealth of Nations? Measuring Capital for the 21st Century, 2005) on arvioitu, että hyvinvoinnista pieni osa tulee luonnonvaroista, vähän suurempi tuotteista ja valtaosa, yli 70 % käsin koskemattomasta pääomasta. Tässä ryhmässä on tärkeimmäksi osatekijäksi arvioitu oikeusvaltioperiaatteiden toteutuminen.
Vaikka mittausten perustana olevia indikaattoreita voi arvostella, tutkimustulokset osoittavat suuntaa. Siten investoinnit parempaan sääntelyyn, hyvän hallinnon toimintaedellytyksiin ja oikeuslaitokseen ovat välttämättömiä myös talouskehityksen kannalta. Yhtälö avautuu luottamuksen ja sosiaalisen pääoman kautta.
Sosiaalinen pääoma ymmärretään nykyisin tärkeimmäksi tuotannontekijäksi. Tutkijoista Francis Fukuyma määrittelee sen epäviralliseksi normiksi rakentamaan ihmisten kanssakäymistä, Suomessa luennoinut R. Putnam korostaa luottamusta, networkia ja yhteistä hyvää. Olennaista on, että sosiaalista pääomaa ei voi laeilla säätää eikä mahtikäskyillä rakentaa. Se kasvaa ihmisten välisestä luottamuksesta.
Oikeuden merkityksestä luottamuspääoman ja arvopohjan rakentamiselle ei Suomessa juurikaan puhuta. Ehkä asiaa pidetään itsestään selvänä. Tähän liittyy tuomioistuinten toimintaedellytysten kannalta ajankohtainen huolenaihe: kehysbudjetointiin raamitettu tuottavuusohjelma. Miten se asettuu sosiaalisen pääoman ja kansantalouden kilpailukyvyn yleisiin edellytyksiin?
Katsotaanpa ennen vastaamista World Economic Forumin (WEF) listausta Suomen kilpailukyvyn osatekijöistä viime vuoden lokakuulta (Kuva 2).
Suomi on kokonaiskilpailukyvyssä 131 maan joukossa 6. sijalla, mutta instituutioiden toiminnassa ja koulutuksessa 1. sijalla. WEF:n tutkijat ovat arvioineet, että instituutioiden painokertoimessa 2/3 tulee julkisten instituutioiden toiminnasta. Julkishallinnon toimivuutta ajatellen hallintotuomioistuinten työllä on tärkeä merkitys. Taulukosta voi jokainen päätellä, miten kilpailukyvyn kannalta olisi tärkeämpää kehittää esimerkiksi tietotekniikkaa ja uudistaa muita sektoreita kuin ryhtyä kaavamaisiin säästötoimiin toimivien instituutioiden kohdalla.
Kun tuottavuusohjelma kohdistetaan ilman painokertoimia työn tuottavuudesta tai merkittävyydestä sektoreittain yhtäläisesti eri hallinnonaloille, ohjelman vaikutuksia palvelujen laatuun tullaan vasta aikanaan näkemään. On helppo nähdä, että tuottavuusohjelma ei optimoi kansantalouden resursseja ja että ohjelma ei kestä taloustieteen kritiikkiä. Oikeudenkäytön kannalta nykymeno sisältää riskejä väärästä säästämisestä. Oikeusvaltio ei saisi liukua hallintovaltioksi tai myöskään kilpailuvaltioksi, joka lopulta rapauttaa kilpailukyvyn.
4. On viritettävä vastavalkeita! Hallintotuomioistuinten rakentavana hankkeena kerron tutkimuksesta, joka on voitu vihdoin käynnistää valtiovarainministeriön tuella. Tässä nk. pyramidi -tutkimuksessa ovat mukana KHO:n ohella tilastokeskus ja Helsingin yliopisto. Tutkimushanke ilmenee seuraavasta kuvasta (Kuva 3).
Hallinnossa tehdään vuosittain miljoonia päätöksiä. Samoin on muutamia satoja tuhansia oikaisuvaatimuksia. Hallintotuomioistuimissa on 30.000 asiaa väliasteessa ja 4.000 asiaa KHO:ssa. Tutkimuksessa selvitetään hallinnon ja hallintolainkäytön toiminnallisia yhteyksiä ja tuomioistuinratkaisujen merkitystä tuottavuudelle. Tutkimus palvelee hallintotuomioistuinten toimintaedellytysten vahvistamista. Se on hyvä todeta nyt, kun KHO juuri täytettyään 90 vuotta katsoo kehitystä eteenpäin. Ensi vuonna hallinto-oikeudet nykymuodossaan ovat toimineet 10 vuotta. Tutkimus tuottaa aineistoa myös paremman sääntelyn ohjelmaan.
Tarkan analyysin kohteena ovat KHO:n ratkaisut, niiden kohdistuminen ja elinkaari alemmissa asteissa. Rinnalla tehdään tilastollinen tutkimus eri asteista. Aineistona ovat erityisesti ympäristöluvat, toimeentulotuki, elinkeinoverotus, julkiset hankinnat ja maataloustuki.
Missään muualla ei ole tehty tällaista koko yhteiskunnan läpäisevää oikeustutkimusta. Se on tarkoitus on julkaista ensi vuonna ja järjestää nykyajan oikeusvaltion todellisuutta valaiseva seminaari autonomian ajan juhlatapahtumien yhteydessä. Eduskunnan lakivaliokunta on puoltanut tutkimusrahoituksen turvaamista vuoden 2009 valtion talousarviossa.
5. Missä on oikeusvaltion kestävyys? Päätän esitykseni oikeuden, sosiaalisen pääoman ja kokonaistuottavuuden merkitykseen oikeusvaltion kestävyydelle.
Perustuslaissa oikeusvaltioperiaate on liitetty lainalaisuuden vaatimukseen. Oikeusvaltiota on kuitenkin tarkasteltava laajemmin, muistaen historiaa, kulttuuria ja yhteiskunnan arvoperustaa.
Tarvitaan tasapainoa instituutioiden välillä ja periaatteiden toimivuutta. Tältä pohjalta olen kehitellyt oikeusvaltion vertauskuvaa talon rakentamisena (Kuva 4).
Talon nurkat ovat lainalaisuus, vallanjaon tasapaino, oikeuksien ja velvollisuuksien toteutuminen sekä järjestelmän toimivuus. Lainalaisuuden nurkassa näemme sektoroitumista ja lyhytjänteisyyttä. Tuore esimerkki on asemakaavoihin ehdotettu valituslupajärjestelmä, jonka taustalta on vaikea löytää lainmukaisen kaavoituksen jouduttamiseen liittyviä perusteita. Vallanjaon nurkassa on ilmeinen tarve huolehtia tuomiovallan toimintaedellytyksistä ja turvata paremmin oikeuden toteutumista. Kolmaskin nurkka kaipaa kohennusta, enemmän kuuntelemista ja välittämistä ihmisten ongelmista. Oikeusvaltiorakennelman toimivuutta on tarkasteltava asukkaiden kannalta.
Yhteisten arvojen ja sosiaalisen pääoman merkitys näkyvät perustuksissa ja rakennelman tukirakenteissa. Nurkat huojuvat, ellei niitä tueta toisiinsa. Tässä näkyy sosiaalisen pääoman ja kokonaistuottavuuden merkitys. Mitä korkeampaa taloa tavoitellaan, sitä enemmän tarvitaan sosiaalista pääomaa ja kokonaistuottavuuden kasvua (Kuva 5).
Moni saattaa pitää käsitystäni liian yksinkertaisena tuomaripäivään. Olen kuitenkin havainnut, että oikeusvaltion hahmottaminen ja vaikutussuhteiden jäsentäminen on maailmalla kovaa valuuttaa. Asioita on katsottava yli raja-aitojen. Tarvitaan oikeudellisen, yhteiskunnallisen ja kansantaloudellisen näkemyksen yhdistelyä. Näistä asioista meidän on puhuttava.
6. Etiikkaan liittyy kansainvälinen vastuu. Yhdistyneiden kansakuntien (YK) yhteyteen on nyt perustettu yksikkö tutkimaan oikeusvaltiokehitystä. YK:n yleiskokous hyväksyi joulukuussa 2006 päätöslauselman oikeusvaltioperiaatteiden vahvistamisesta niin kansainvälisellä kuin kansallisellakin tasolla. Samalla korostettiin periaatteiden merkitystä demokratian, ihmisoikeuksien ja talouden kehitykselle.
Yksikön työ ei vielä ole päässyt käyntiin. Suomi tukee oikeusvaltioseurannan nostamista YK:ssa etualalle. Tavoitteena on löytää käytännön malleja, miten oikeusvaltiokehitystä voidaan edistää. Tässä työssä Suomella eräänlaisena laboratoriona on paljon annettavaa, ei opettajana vaan “hartiapankkirakentajana”.
Oikeusvaltiokehityksen kansainvälinenkin edistäminen liittyy etiikan perusteemaan. Levottomissa tunnelmissa oikeusasiat ovat avainasemassa paikattaessa halkeillutta luottamuspääomaa.