XV Tuomaripäivä
13.10.2006
Turku

Presidentti Leif Sevón:

Tuomioistuimen lainkäyttötoiminnan turvaaminen

Miten tuomioistuinten lainkäyttötoimintaa voidaan turvata? Kysymys on aina ajankohtainen ja kaipaa jatkuvaa pohdiskelua. Lähestyn sitä kahdesta näkökulmasta. Kysymys voidaan nähdä osana tuomioistuinten riippumattomuuden problematiikkaa. Siitä on näillä tuomaripäivillä jo ollut puhetta. Kysymys on myös ajankohtainen oikeuslaitokseen kohdistuvien uusien haasteitten johdosta. Mitä olisi tehtävissä, jotta oikeuslaitos voisi hoitaa perustuslaissa edellytettyjä tehtäviään?

Vastauksen löytäminen kysymykseen oli haasteellista jo ennen tulosohjauksen ja kehysbudjetoinnin toteuttamista sekä tuottavuusohjelmaksi kutusuttua leikkuriohjelmaa. Onhan oikeudenkäyntien kohtuuton viivästyminen jo nyt vakava ongelma. Sen osoittavat lukuisat ihmisoikeustuomioistuimen langettavat tuomiot sekä oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen asiaa koskevat ratkaisut. Leikkuriohjelman pohjalta joudutaan pohtimaan sitä, miten entistä pienemmillä resursseilla voidaan entistä nopeammin tuottaa entistä parempia tuomioita.

En malta tässä yhteydessä olla kommentoimatta tuottavuusohjelma-aihetta. Päätöksentekomallina ohjelma on mielenkiintoinen. Siinä asetetaan alussa kaavamaisia tavoitteita valtion henkilöstön rekrytoinnille ja aikataulu ohjelman toteuttamista varten. Ohjelmaa valmisteltaessa ei tiettävästi missään vaiheessa analysoitu, mitä ohjelman toteuttamisesta seuraisi. Olivatko ohjelmassa asetetut tavoitteet ylipäänsä saavutettavissa, oliko aikataulu mahdollinen ja mitä toimenpiteitä tavoitteiden toteuttaminen edellyttäisi. Sanallakaan ei ohjelman laatijat ole ilmaisseet, miten tuottavuutta lisättäisiin ohjelman avulla. Nämä huolet jätettiin muiden ratkaistaviksi. Se seikka, että muut kuin ohjelman laatijat ovat tuoneet esille ohjelman aiheuttamia ongelmia ja ryhtyneet toimenpiteisiin niiden ratkaisemiseksi - ja haluan tässä yhteydessä erityisesti korostaa ja kiittää oikeusministeri Leena Luhtasen toimintaa - on johtanut ohjelman tarkistuksiin.

Olisi voinut kuvitella, että tuottavuusohjelman päätöksentekomalli oli työtapaturma. Noudatettu menettely ei kuitenkaan ole kertailmiö. Samaa lähestymistapaa on käytetty, kun on esitetty, että Euroopan komission henkilöstöä olisi vähennettävä. Miten ja millaisin seurauksin, ovat jälleen vastauksia vaille jääviä kysymyksiä.

Tuottavuusohjelma perustuu olennaisesti siihen, että väestörakenteen muutokset johtavat vääjäämättä julkisen sektorin henkilöstön vähentämiseen. Työntekijöitä on vastaisuudessa vähemmän, joten kilpailu niistä kovenee. Julkisen sektorin kustannuksia kantavien veronmaksajien määrä vähenee, joten rahaa palvelujen ylläpitämiseen on entistä vähemmän.

Nämä ovat varteenotettavia lähtökohtia. Niistä ei kuitenkaan seuraa, että kaikkia julkisen sektorin toimintoja voitaisiin tarkastella saman mallin mukaisesti. Valtiovallan on jatkossakin huolehdittava julkisen sektorin ydintehtävien, kuten oikeudenhoidon asianmukaisesta hoitamisesta. Samalla herää kysymys, voiko valtio kilpailla työvoimasta, jollei henkilöstön vähentämisestä kertyviä säästöjä käytetä myös palkkauksen parantamiseen.

Olisi sinisilmäistä kuvitella, että oikeuslaitos voisi tulevaisuudessa selvitä ilman voimavarojen leikkauksia. Ongelmien hoitaminen lisävoimavarojen avulla ei pitkällä tähtäimellä ole realistinen lähtökohta. Keskustelun painopisteen tulisi tästä syystä siirtyä valittamisesta kysymykseen, mitä olisi tehtävä oikeuslaitoksen toimivuuden varmistamiseksi, jotta kehitys ei karkaisisi käsistä. Korostan, että asiaa pitää tarkastella koko oikeuslaitoksen näkökulmasta.

Jyrki Virolainen on hiljattain esittänyt joukon toimenpiteitä kehityksen hallitsemiseksi1. Olen pitkälti samaa mieltä hänen kanssa tarpeellisista toimenpiteistä.

Oikeudenkäynnin tavoiteperiaatteista tärkein on oikeudenkäyntimenettelyn varmuus2. Se asettaa rajoja sille, miten tehokkuutta voidaan lisätä. Poliisin, syyttäjien ja tuomioistuinten työn vähentäminen ei siis voi olla uudistusten ainoa eikä edes pääasiallinen lähtökohta.

Lisäksi on muistettava, että oikeuslaitosta ja oikeudenkäyntiä koskeva päätöksenteko toteutuu pääasiallisesti lainsäädännön kautta. Kun tiedämme, kuinka kauan lainsäädännön valmistelu, hyväksyminen ja voimaansaattaminen kestävät, päätöksiä on tehtävä pian. Näin on osaksi jo tehty. Silti on epärealistista kuvitella, että läheskään kaikki tarpeelliset toimenpiteet olisivat toteutettavissa tuottavuusohjelman edellyttämässä aikataulussa.

Edestä löytyy vaikeita päätöksiä. Päätöksiä on kuitenkin tehtävä, ennakkoluulottomia ja epämiellyttäviäkin. Aluepoliittisten näkökohtien on pakko väistyä välttämättömyyden tieltä esimerkiksi silloin, kun on kyse käräjäoikeuksien yhdistämisestä. Myös arvovaltakysymykset ja reviirin puolustamiset pitäisi nyt jättää syrjään. Ne näyttelevät liian suurta osaa syyttäjien ja poliisin yhteistyötä kehitettäessä.

Miten tuottavuutta voidaan lisätä?

Oikeudenhoidon tärkein työväline on lainsäädäntö. Tämä antaa aihetta kolmeen kommenttiin.

Lainsäädäntöä on sekä hyvää että vähemmän hyvää. Huono lainsäädäntö aiheuttaa epävarmuutta ja vaikeuttaa ristiriitojen ratkaisemista. Lainvalmisteluun olisi siten panostettava. Lainvalmistelun kohentamisen tarpeellisuudesta ei ilmeisesti olla eri mieltä. Varsinainen testi on kuitenkin siinä, että jäljet näkyvät konkreettisessa toiminnassa eikä vain ohjelmien laatimisessa. Muun muassa olisi otettava huomioon, että hyvän lainsäädännön valmistelu vie aikaa.

Toiseksi lainsäädäntötyössä on oltava malttia. Joillakin aloilla lainsäädäntöä uudistetaan jatkuvasti. Oikeusapua ja oikeudenkäyntikuluja koskeva lainsäädäntö on esimerkki tästä. Oikeuskäytäntö ei ehdi vakiintua ennen kuin lainsäädäntöä on uusittu. Samalla voisi kysyä, onko järkevää, että tuomioistuimet joutuvat käyttämään niin paljon aikaa avustajien ja asiamiesten laskujen analysointiin kuin mitä lainsäädäntö on tähän asti edellyttänyt.

Kolmanneksi olisi entistä tarkemmin pohdittava, millaisiin uudistuksiin meillä on varaa. Muutosten kustannusvaikutuksia arvioidaan harvemmin yläkanttiin. Kustannusvaikutusten arvioinnissa olisi kiinnitettävä riittävää huomiota uudistushankkeen kokonaisvaikutuksiin, esimerkiksi oikeusturvan aiheuttamiin kustannuksiin. Muun muassa se seikka, että uudistus antaa aihetta toistuviin oikeudenkäynteihin, olisi otettava huomioon. Autoverolainsäädäntö olkoon riittävä esimerkki tästä. Jollei muutoksiin ole varaa, ne olisi jätettävä tekemättä, vaikka ne olisivat sinänsä toivottavia. Erityisesti olisi varottava oikeuslaitoksen eri osapuolten tehtävien lisäämistä, jollei tarvittavia resursseja voida taata.

Myös yleisten tuomioistuinten toimintaa voisi kehittää. Usein korostetaan tarvetta vahvistaa käräjäoikeuksia. Tätä palvelee niiden yhdistäminen. Se vähentää käräjäoikeuksien haavoittuvuutta ja mahdollistaa erityisasiantuntemuksen kehittämistä. Tässä suhteessa kehityksen suunta on myönteinen, mutta toistaisin aikaisemmin esittämääni näkökohtaa, että henkilöstön hyvinvoinnin kannalta olisi tärkeää edetä suunnitelmallisesti epävarmuutta työpaikan säilymisestä vähentäen. Olisi siis voitava kertoa, millaiseen käräjäoikeusverkostoon pyritään. Kun verkostoa harvennetaan, matkakäräjien tarve kasvaa. Olisi kuitenkin hyvä pitää mielessä, että matkakäräjätkin maksavat sekä taloudellisesti että henkisesti.

Myös toimenpiteet töiden tasaamiseksi eri alioikeuksien kesken ovat tarpeen. Käräjätuomareita voitaisiin ehkä nimetä hovioikeuspiirikohtaisesti. Tähän liittyy kuitenkin myös vaaratekijöitä: miten ehkäistään, että hankalaksi mielletty tuomari siirrettäisiin hänen kannaltaan vähemmän toivottavaan käräjäoikeuteen?

Käräjäoikeuksien vahvistamista voidaan lähestyä myös toisesta näkökulmasta. Olisiko syytä pohtia mahdollisuutta saattaa osa käräjätuomarin viroista entistä houkuttelevimmiksi palkkauksen avulla. Tämä voisi olla hyödyllistä, jos esimerkiksi pyritään siihen, ettei näyttöä olisi pakko toistaa ylemmissä tuomioistuimissa. Samalla voitaisiin edistää sitä, että jutun oikeudellinen analyysi on kohdallaan. Muun muassa näistä syistä olisi tähdellistä varmistaa, että käräjäoikeuksiin saataisiin mahdollisimman kokeneita tuomareita.

Kuten totesin, oikeudenkäyntien kesto on ongelma. Kysymys ei ole ainoastaan eikä edes ensisijaisesti siitä, että asianosaiset saisivat ihmisoikeussopimuksen kannalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kohtuullisessa ajassa. Kyse on siitä, että oikeudenkäynnin tavoite ei toteudu, jos oikeudenkäynti venyy. Rima pitäisi siten asettaa korkeammalle kuin ihmisoikeustuomioistuimen asettaman kynnyksen kohdalla. Tämä edellyttäisi nykyistä suurempaa joustoa tarjoavaa menettelyvalikoimaa ja ennakkoluulotonta pohdintaa. Päivystystuomioistuimia on torjuttu sillä perusteella, ettei esitutkintaa ja syyteharkintaa ja puolustamista varten jäisi riittävästi aikaa3. Jos kuitenkin tekijä jää kiinni verekseltä ja tunnustaa rikoksen, voidaan kysyä, paljonko aikaa näihin tarvitaan.

Oikeudenkäynnin kestoa tulisi tarkastella kokonaisuutena eikä käsittelyvaihekohtaisesti. Tämä helpottuisi, jos käräjäoikeuden päätöksestä näkyisi, milloin rikosasiassa epäilystä on ilmoitettu vastaajalle. Tämän tiedon syyttäjä voisi sisällyttää syytteeseen. Jos tieto olisi helposti näkyvissä, hovioikeudet ja korkein oikeus voisi kiinnittää huomiota kokonaiskestoon.

Pyritäänkö tuomioistuinten ratkaisuihin vaikuttamaan epäasiallisin keinoin?

Usein väitetään, että presidentti Koiviston järjestämä keskustelutilaisuus pankkien oikeudesta yksipuolisesti muuttaa sopimusehtojaan olisi johtanut pankkeja myötäilevään oikeuskäytännön muuttumiseen.

Tilaisuus oli suljettuja osallistujamäärä rajoitettu. Minulla ei ole tietoa keskustelujen sisällöstä. Ajatus, että läsnäolijat olisivat pyrkineet tai voineet vaikuttaa koko tuomarikunnan käyttäytymiseen, on perin merkillinen ja osoittaa, ettei tuomioistuinten toimintatapoja tunneta.

Poliitikot ovat viime vuosien aikana entistä hanakammin ryhtyneet kommentoimaan tuomioistuinten ratkaisuja jopa vielä vireillä olevissa asioissa. On vaikeaa välttyä vaikutelmalta, että puheenvuoroilla on pyritty vaikuttamaan tuomioistuinten toimintaan. Pääministeri on puolustanut oikeusministeriä vastatessaan edustaja Braxin kysymykseen toteamalla, että ministerin sananvapautta ei ole rajoitettu ja että media haluaa tietää, mitä mieltä ministeri on ratkaisuista. Tästä ei kuitenkaan ole kyse, vaan vallan kolmijaon ja sen seurausten ymmärtämisestä. Ensinnäkin pitäisi tehdä ero sen välillä, mistä ministeri voi puhua ja miten hän voi puhua. Luonnollisesti ei ole estettä sille, että ministeri tietyn ratkaisun johdosta selvityttää, pitäisikö lainsäädäntöä muuttaa. Se on kuitenkin kovin eri asia kuin että ministeri toteaa, että syyttäjän on haettava muutosta vireillä olevassa asiassa. Argumentti, että ministerin on aina vastattava, kun media tiedustelee hänen näkemyksiään, on pelottava.

Vaikuttavatko mediat tuomioistuinten ratkaisuihin? En usko, että näin käy. Joskus on kuitenkin varsin masentavaa nähdä, miten ratkaisuja kommentoidaan. Toisaalta on todettava, että eri mediat käyttäytyvät tässä suhteessa eri tavalla.

Näillä päivillä on keskusteltu paljon siitä, miten kehysbudjetointi vaikuttaa tuomioistuinten toimintaa. Tähän voin vain lisätä sen, että kuvitelma, jonka mukaan oikeuslaitosta voisi tässä suhteessa käsitellä samalla tavalla kuin hallintoa, osoittaa sekin, ettei perustuslain tuntemus ole kaikilla tahoilla riittävä. Sekin, että elinkeinoelämästä peräisin oleva terminologia siirretään tuomioistuimiin, on merkillistä. Olen yrittänyt ymmärtää, mitä tuomioistuinten toiminnan vaikuttavuudella tarkoitetaan, mutta siihen ei kapasiteettini riitä. Tuomioistuimet eivät voi vaikuttaa siihen, mitkä asiat sen ratkaistavaksi tulevat. Asiat ratkaistaan lain perusteella

Lopuksi voin vain todeta, että en ole pystynyt tuomaan esille kovin paljon uutta. Uutta ei ole sekään, että päätöksiä oikeuslaitoksen resursseista tulisi tehdä niin, että ensiksi toteutetaan tarvittavat muutokset, siten analysoidaan vaikutuksia ja sen jälkeen pohditaan, sallivatko muutokset resurssien leikkaamista. Tämän Korkeimman oikeuden presidentti Pauliine Koskelo on hiljattain todennut useissa puheenvuoroissa.

1 Jyrki Virolainen, Prosessin pitkittymisen syistä, seurauksista ja ehkäisykeinoista, Defensor Legis 2006 s. 567 - 587.
2 Virolainen, m.t. s. 567.
3 Virolainen, m.t. s. 579.