Oikeudenkäynti hallintoasioissa – prosessityöryhmän mietintö (OMML 4/2011)

Yleisesti ottaen Lakimiesliitto pitää prosessityöryhmän esittämiä ehdotuksia onnistuneina. Lausunnossa esitämme muutamia huomioita, joita saattaisi olla hyvä ottaa esille asian edetessä jatkovalmisteluun.

Huomioita yksittäisistä lainkohdista

Hallintoprosessissa tuomioistuimella on laaja oikeus ja velvollisuus asian selvittämiseen (45 §). Kuulemista koskevassa ehdotetun lain 47 §:ssä ei kuitenkaan viitata tuomioistuimen hankkimaan selvitykseen, vaikka luonnollisesti myös sellaisesta asianosaista pitää kuulla. Lainkohdassa mainitaan vain muiden osapuolten esittämät vaatimukset ja selvitykset, mutta tuomioistuimen hankkimasta selvityksestä ei lausuta mitään. Kuitenkin on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan ja perustuslain 21 §:n perusteella selvää, että
asianosaista pitää kuulla kaikesta sellaisesta, jota tuomioistuin käyttää asiaa harkitessaan. Kyseisen lainkohdan 3 momentin mukaan ”Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta jos …asianosaisen oikeusturva edellyttää kuulemisesta luopumista.” Lakimiesliitto kiinnittää huomiota lainkohdan sanamuotoon. Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 6 artiklan 1 kohta ja perustuslain 21 § asettavat kuulemisperiaatteen varsin ehdottomaksi prosessiperiaatteeksi. Näin ollen herää kysymys, tulisiko lainkohdan soveltamisalaa tai ilmaisua täsmentää sen selkeyden varmistamiseksi. Nyt esitetyssä sanamuodossa käytetään asianosaisen oikeusturvaa sellaisenaan perusteena kuulematta jättämiselle.

Ehdotetun HallOKLain 53.2 §:n 1), 2) ja 4) kohdat antavat tuomioistuimelle melko vapaat kädet suullisen käsittelyn järjestämättä jättämisen suhteen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on kuitenkin antanut toistuvasti langettavia tuomioita esimerkiksi tapauksissa, joissa sosiaaliturva-asioita käsittelevissä lautakunnissa tai vakuutusoikeudessa on suullinen käsittely jätetty järjestämättä sillä perusteella, että selvityksen oikeellisuus on ratkaisun tehneen tahon mukaan voitu arvioida kirjallisessa menettelyssä. Perusteena langettaviin tuomioihin on ollut EIT:n ratkaisukäytännössä esimerkiksi se, että sen mukaan kansallinen tuomioistuin ei ole kyennyt havaitsemaan tilanteita, joissa suullisella todistelulla olisi ollut olennainen merkitys. Näin ollen jatkovalmistelussa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että kuulemista koskevissa lainkohdissa esitetyt kuulematta jättämiseen oikeuttavat perusteet ovat mahdollisimman yksiselitteisiä, jotta ne antavat sekä tuomioistuimelle että asianosaisille ja heidän asiamiehilleen mahdollisimman selkeät ohjeet parhaista mahdollisista toimintatavoista.

Ehdotetun HallOKlain 72.2 §:n mukaan ”…Jos menettely on tarpeen vajaavaltaisen suojaamiseksi tai hänen itsenäisen mielipiteensä selvittämiseksi, vajaavaltaista tulee kuulla henkilökohtaisesti ensisijaisesti siten, että hänen lisäkseen läsnä on vain yksi tai useampi hallintotuomioistuimen jäsen ja esittelijä.” Tämä lainkohta ei ole ongelmaton ajatellen oikeudenkäynnin välittömyysvaatimusta.

Ehdotetun HallOKLain 97.2 §:n mukaan ”…Oikeudenkäyntikulujen määrää arvioitaessa otetaan huomioon myös… osapuolen maksukyky.” Osapuolen maksukykyä ei muussa lainsäädännössä ole suoraan laissa mainittu oikeudenkäyntikulujen määrään vaikuttavana tekijänä. Tulisiko lainkohdassa tai sen perusteluissa selkeämmin ilmaista hallintoprosessiin liittyvä asianosaisasettelu henkilötahon ja viranomaisen välillä?

Ehdotetun HallOKLain 118.2 §:n mukaan ”Päätöksen purkaminen 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetulla perusteella edellyttää lisäksi sitä, että virhe on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.” Muussa prosessilainsäädännössä ei tuomion purkamiseen liity tällaista lisäedellytystä, vaan esimerkiksi kuulemisvirheen tai esteellisyyden ei oikeudenkäymiskaaren tai EIS 6 art 1 kohdan mukaan tarvitse tuomion purkamisen aiheuttaakseen vaikuttaa oikeudenkäynnin lopputulokseen. Riittävää on, että puolueettomuuden vaarantuminen voidaan jollakin lakiin kirjatulla perusteella todeta.

Onko hallintoprosessissa tarvetta vaatimis- tai väittämistaakalle?

Hallintolainkäytössä ei ole selväpiirteistä vaatimis- tai väittämistaakkaa, kuten siviiliprosessissa. Tällaiselle ei ole vastaavassa laajuudessa välttämättä tarvetta, mutta esille nousee kuitenkin kysymys siitä, tulisiko myös hallintoprosessissa voida jollain tavalla ennakoida, onko tuomioistuin sidottu mihinkään asianosaisten esittämään. Tämän pystyisi toteuttamaan vaikkapa laissa olevalla määräyksellä siitä, missä määrin esimerkiksi asianosaisen vaatimukset sitovat tuomioistuinta. Osa hallintotuomioistuimien käsittelemistä asioista (esim. vakuutusoikeudessa) rinnastuvat pitkälti siviiliasioihin ja paikoin voitaneen pitää hieman ongelmallisena, että laissa ei lausuta mitään siitä, onko tuomioistuin sidottu esimerkiksi asianosaisen valituksessa esittämään vaatimukseen määrällisesti tai muutoin. Tämä voi tuottaa yllätyksiä asianosaisille varsinkin silloin, jos kuulemista ei toteuteta kattavasti.

Hallintoprosessin ja muun prosessilainsäädännön keskinäinen vuorovaikutus

Yllä oleviin huomioihin liittyen Lakimiesliitto kiinnittää huomiota myös yleisesti hallintoprosessia, siviiliprosessia ja rikosprosessia koskevaan lainsäädäntöön. Vaikka hallinto-, siviili- ja rikosasioiden käsittelyä koskee kutakin omat erityispiirteensä, olisi toivottavaa, että eri asiatyyppeihin liittyvät prosessisäännökset eivät esimerkiksi vaadituilta menettelytavoiltaan eroaisi toisistaan, ellei siihen ole selvää käsiteltävien asioiden laadusta johtuvaa tarvetta. Tämä helpottaisi sekä tuomareiden että asiamiesten työtä. Jonkinlaisen ”hyvän oikeudenkäyntitavan” tulisi koskea kaikkea prosessaamista sen eri toimijoiden näkökulmasta ja sen perussääntöjen tulisi päteä hyvin johdonmukaisesti eri prosessilajeihin, oli sitten kyse hallinto-, siviili- tai rikosasiasta. Jos prosessit tarpeettoman paljon eroavat toisistaan, on seurauksena myös oikeudenkäyntimenettelyn läpinäkyvyyden heikkeneminen asianosaisten näkökulmasta. Prosessiosaamisen ja yleisen prosessaamisen laadun kannalta olisi toivottavaa, että eri prosessilajien väliset erot pyrittäisiin minimoimaan siellä, missä tarvetta erilaisiin säännöksiin ei selvällä tavalla ilmene.

Kunnioittavasti,

SUOMEN LAKIMIESLIITTO – FINLANDS JURISTFÖRBUND RY

Jorma Tilander
Toiminnanjohtaja